Ketika Aspirasi Rakyat Bertemu Insentif Kekuasaan dan Anggaran
Oleh : Teuku Muhammad Jamil
Ilmuwan Politik dan Akademisi USK, Aceh
Aceh, PBSN – Bagi saya sebagai pembelajar ilmu politik dan pengajar bidang sosial dan politik, maka opini itu layak diapresiasi dan sekaligus dipahami untuk uji publik sekaligus saya juga mempertanyakan pemekaran wilayah untuk siapa?
Dari kondisi ini ada sesuatu dan fenomena yang menarik sekaligus menggelisahkan dari perkembangan politik Aceh belakangan ini.
Setiap kali persoalan pembangunan, pemerataan dan pelayanan publik dibicarakan, salah satu jawaban yang kembali muncul adalah pemekaran. Kabupaten baru. Kota baru. Bahkan provinsi baru.
Aceh Raya kembali diperjuangkan. Aceh Pase kembali dibicarakan. Wacana Provinsi Barat Selatan Aceh (Barsela) kembali mengemuka. Gagasan ALA dan berbagai aspirasi pemekaran lainnya juga belum sepenuhnya hilang dari ruang publik.
Di Aceh Besar, misalnya, perjuangan pembentukan Calon Daerah Otonomi Baru (CDOB) Aceh Raya kembali mendapatkan dukungan pemerintah daerah. Bupati Aceh Besar Muharram Idris pada September 2026 menyatakan dukungan terhadap perjuangan tersebut dan menilai pemekaran dapat menjadi jalan untuk mendekatkan pelayanan kepada masyarakat.
Di Barat Selatan Aceh, gagasan pembentukan Provinsi Barsela kembali disebut sebagai peluang mempercepat pemerataan pembangunan dan mengoptimalkan potensi ekonomi kawasan. Semua itu tentu sah dalam demokrasi.
Masyarakat memiliki hak untuk menyampaikan aspirasi. Namun demokrasi juga memberikan hak kepada publik untuk bertanya: Pemekaran ini sesungguhnya untuk siapa? Untuk mendekatkan pelayanan kepada rakyat? Untuk mempercepat pembangunan? Untuk mengurangi ketimpangan? Atau, tanpa kita sadari, pemekaran juga sedang menciptakan ruang-ruang kekuasaan baru, jabatan baru dan anggaran baru?
Pertanyaan ini bukan tuduhan. Ini adalah pertanyaan akademis. Dan justru karena menyangkut masa depan rakyat, pertanyaan tersebut tidak boleh dianggap sebagai bentuk permusuhan terhadap pemekaran.
Kritik terhadap pemekaran bukan berarti anti-pemekaran. Kritik adalah cara memastikan agar sebuah kebijakan publik benar-benar bekerja untuk publik.
PEMEKARAN: SOLUSI ATAU SEKADAR PERUBAHAN PETA?
Secara normatif, pemekaran memiliki tujuan yang mulia. UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menempatkan pembentukan daerah sebagai bagian dari penataan daerah yang pada dasarnya diarahkan untuk meningkatkan pelayanan publik dan mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat. Tetapi undang-undang juga tidak menjadikan pemekaran sebagai keputusan administratif yang sederhana.
Ada persyaratan kewilayahan dan administratif serta pertimbangan mengenai kemampuan ekonomi, potensi daerah, luas wilayah, kependudukan, sosial-politik, sosial-budaya, pertahanan dan keamanan. Artinya, secara hukum dan kebijakan publik, pemekaran bukan tujuan akhir.
Pemekaran hanyalah alat. Maka pertanyaan yang seharusnya kita ajukan bukan: Bagaimana supaya daerah ini segera dimekarkan?
Tetapi: Problem publik apa yang hendak diselesaikan melalui pemekaran? Ini perbedaan yang sangat mendasar.
Sebab kalau masalahnya sudah jelas, barulah kita dapat menguji apakah pemekaran memang solusi terbaik. Jika persoalannya adalah jarak pelayanan, apakah tidak ada alternatif lain?
Jika persoalannya adalah pembangunan yang tidak merata, apakah penyebabnya benar-benar struktur wilayah? Jika persoalannya adalah birokrasi yang tidak efektif, apakah membentuk birokrasi baru otomatis membuatnya efektif? Jika persoalannya adalah kemiskinan, apakah pembentukan daerah baru otomatis mengurangi kemiskinan?
Tidak ada hubungan kausal yang otomatis antara bertambahnya jumlah daerah dan bertambahnya kesejahteraan.
ACEH JANGAN TERJEBAK DALAM “DEMAM PEMEKARAN”
Yang harus kita hindari adalah ketika pemekaran berubah dari instrumen kebijakan menjadi semacam ideologi pembangunan.
Seolah-olah kalau daerah dimekarkan, semua persoalan akan selesai. Seolah-olah kabupaten baru pasti lebih makmur. Seolah-olah provinsi baru pasti lebih maju. Seolah-olah semakin dekat kantor pemerintah kepada rakyat, otomatis semakin dekat pula kesejahteraan kepada rakyat.
Padahal sejarah desentralisasi Indonesia memberikan pelajaran yang jauh lebih kompleks. Kajian Kementerian Keuangan mengenai kinerja fiskal daerah otonom baru menemukan bahwa banyak DOB masih memiliki ketergantungan fiskal yang tinggi terhadap pemerintah pusat. Dominasi transfer, terutama DAU, membuat ruang fiskal yang dapat digunakan untuk pelayanan publik menjadi terbatas karena sebagian besar terserap untuk kebutuhan belanja pegawai. Kajian yang sama juga mencatat bahwa DOB membutuhkan belanja modal besar untuk membangun sarana dan prasarana pemerintahan baru. Ini penting.
Sebab kita sering menghitung manfaat politik pemekaran, tetapi lupa menghitung biaya ekonominya. Kita sibuk menghitung berapa jabatan yang akan tersedia, tetapi lupa menghitung berapa biaya untuk membiayai jabatan tersebut.
Kita sibuk membicarakan ibu kota daerah baru, tetapi lupa bertanya siapa yang membayar gedungnya. Kita berbicara tentang kantor pemerintahan baru, tetapi lupa menghitung berapa anggaran yang tersedot untuk menjalankannya setiap tahun. Bahkan, saat ini masih ada kabupaten yang tak mampu untuk membayar honor para perangkat gampong. Belum lagi dana yang “disunat” di berbagai ruang sebelum dana itu menuju sasaran. Tak percaya, silakan turba bagi yang berwenang.
KETIKA KEKUASAAN MENDAPAT “RUMAH BARU”
Inilah titik yang paling sensitif. Setiap pemekaran menciptakan struktur pemerintahan baru. Dan setiap struktur pemerintahan menciptakan posisi kekuasaan.
Ada kepala daerah. Ada DPRD. Ada sekretariat. Ada dinas. Ada badan. Ada jabatan birokrasi. Ada proyek pembangunan. Ada anggaran. Ada pengadaan. Ada distribusi sumber daya.
Maka pemekaran bukan hanya persoalan geografi administratif. Ia juga merupakan persoalan ekonomi politik kekuasaan.
Dalam teori political economy, institusi tidak hanya mengatur siapa melakukan apa, tetapi juga menciptakan insentif bagi aktor untuk memperjuangkan, mempertahankan dan memanfaatkan struktur tersebut. Karena itu, tidak mengherankan jika pemekaran memiliki daya tarik politik.
Kajian Kementerian Keuangan sendiri pernah mengingatkan bahwa pemekaran sulit dipisahkan dari kemungkinan kepentingan elite politik karena daerah baru membuka peluang bagi jabatan kepala daerah, DPRD dan struktur birokrasi baru. Kajian tersebut juga mencatat adanya potensi insentif fiskal dalam dorongan pembentukan DOB.
Tetapi sekali lagi, fakta bahwa struktur baru menciptakan peluang kekuasaan tidak berarti kita boleh menuduh setiap pengusul pemekaran mengejar jabatan. Tidak.
Motif individual harus dibuktikan. Yang harus kita kritik adalah struktur insentifnya. Sebab sistem yang sehat bukan sistem yang berharap semua orang selalu altruistik.
Sistem yang sehat adalah sistem yang membuat kepentingan pribadi sulit mengalahkan kepentingan publik.
SIAPA YANG MENDAPAT “DIVIDEN” PEMEKARAN?
Pertanyaan ini lebih penting daripada sekadar bertanya apakah pemekaran baik atau buruk. Sebab manfaat pemekaran dapat tersebar secara tidak merata. Masyarakat mungkin mendapatkan pelayanan yang lebih dekat. Tetapi elite politik juga mendapatkan ruang kompetisi baru.
Birokrasi mendapatkan struktur jabatan baru. Pengusaha mendapatkan pasar pengadaan baru. Pemerintah memperoleh unit administrasi baru. Daerah memperoleh peluang transfer fiskal baru. Masyarakat memperoleh harapan pembangunan baru. Semua aktor dapat memperoleh sesuatu.
Pertanyaannya: Siapa yang memperoleh manfaat paling besar, dan siapa yang menanggung biaya paling besar?
Inilah pertanyaan distribusi.
Dan inilah inti ekonomi politik pemekaran. Jangan hanya bertanya: Apa manfaat pemekaran?
Tanyakan juga: Manfaat itu jatuh kepada siapa?
Dan: Biayanya ditanggung oleh siapa?
Jika manfaat terbesar dinikmati oleh struktur elite, sementara biaya terbesar dibebankan kepada APBN dan masyarakat, maka pemekaran perlu dipertanyakan secara serius.
RAKYAT JANGAN HANYA DIBERIKAN “JANJI KEDERKATAN”
Argumen paling populer dalam pemekaran biasanya adalah: pelayanan akan lebih dekat. Benar.
Secara teoritis, semakin dekat pemerintah dengan masyarakat, semakin besar peluang pemerintah mengetahui kebutuhan masyarakat. Tetapi kedekatan geografis tidak otomatis menghasilkan responsivitas politik.
Kantor bupati boleh lebih dekat. Tetapi jika pelayanan tetap lamban, apa gunanya?
Dinas boleh lebih dekat. Tetapi jika masyarakat tetap harus membayar biaya informal untuk memperoleh pelayanan, apa bedanya?
DPRD boleh lebih dekat. Tetapi jika fungsi pengawasan lemah, apa manfaatnya?
Kepala daerah boleh lebih dekat. Tetapi jika kebijakan pembangunan tidak menyentuh rakyat miskin, apakah jarak geografis menjadi ukuran keberhasilan?
Karena itu, kita harus membedakan: government proximity dengan government effectiveness. Pemerintah yang dekat secara geografis belum tentu efektif secara institusional.
JANGAN SAMPAI RUMAH BARU HANYA MEMINDAHKAN MASALAH LAMA
Ada bahaya lain. Kita memekarkan daerah dengan harapan mempercepat pembangunan. Tetapi yang terjadi justru: birokrasi lama dibelah menjadi dua, ketergantungan fiskal dibelah menjadi dua, kemiskinan dibelah menjadi dua, dan problem tata kelola dibelah menjadi dua.
Jika demikian, apa yang sesungguhnya dimekarkan? Wilayahnya atau masalahnya?
Kajian Kementerian Keuangan menunjukkan bahwa evaluasi pemerintah terhadap banyak daerah hasil pemekaran menemukan kinerja yang belum sesuai harapan. Kajian tersebut mencatat ketergantungan fiskal yang tinggi, rendahnya kemampuan PAD, serta besarnya kebutuhan belanja untuk membangun struktur pemerintahan baru.
Bahkan dalam salah satu kajian, Kementerian Keuangan mencatat evaluasi saat itu menunjukkan sebagian besar daerah hasil pemekaran belum mencapai tujuan yang diharapkan.
Tentu data tersebut merupakan evaluasi historis dan tidak boleh diterapkan secara otomatis kepada setiap calon daerah baru hari ini. Namun justru karena itulah ia harus menjadi pelajaran, bukan dilupakan.
ACEH SUDAH MEMILIKI PEKERJAAN RUMAH YANG JAUH LEBIH BESAR
Sebelum membangun banyak pemerintahan baru, Aceh seharusnya bertanya: Apakah pemerintahan yang ada sudah efektif? Apakah APBA benar-benar menghasilkan outcome pembangunan yang optimal? Apakah kemiskinan sudah tertangani? Apakah kualitas pendidikan sudah memadai? Apakah layanan kesehatan sudah setara? Apakah pengangguran sudah turun secara signifikan? Apakah potensi SDA sudah dikelola secara produktif? Apakah birokrasi sudah benar-benar meritokratis? Apakah korupsi sudah dapat ditekan? Apakah masyarakat desa sudah memperoleh manfaat pembangunan secara proporsional?
Jika berbagai persoalan tersebut belum selesai, maka pertanyaan tentang pemekaran harus ditempatkan dalam konteks yang lebih luas: Apakah kita sedang membangun kapasitas negara, atau sekadar memperbanyak unit negara?
Sebab memperbanyak pemerintah tidak selalu sama dengan memperkuat pemerintahan.
JANGAN MENGGANTI “RUMAH LAMA” DENGAN “RUMAH BARU” YANG LEBIH MAHAL
Saya tidak mengatakan Aceh tidak boleh dimekarkan. Saya juga tidak mengatakan Aceh Raya, Aceh Pase, Barsela, ALA, atau gagasan pemekaran lainnya pasti buruk. Tidak. Setiap aspirasi harus diuji secara objektif.
Jika suatu wilayah secara geografis sulit dijangkau, memiliki karakteristik sosial-ekonomi yang khas, memiliki kapasitas fiskal yang memadai, memiliki dukungan masyarakat yang nyata, dan pemekaran terbukti memberikan manfaat publik lebih besar daripada biayanya, maka aspirasi tersebut memiliki argumentasi yang dapat dipertanggungjawabkan.
Tetapi jangan membangun daerah baru hanya karena daerah lama dianggap tidak sempurna. Sebab tidak ada daerah yang sempurna. Yang diperlukan adalah memperbaiki pemerintahan.
Kalau rumah lama bocor, kita tidak otomatis membangun rumah baru. Kita perbaiki atapnya. Kita perkuat fondasinya. Kita renovasi ruangannya. Kita benahi saluran airnya. Kita bersihkan rumahnya. Begitu pula pemerintahan.
Reformasi birokrasi, pemerataan anggaran, penguatan kecamatan, digitalisasi pelayanan, peningkatan kualitas aparatur dan transparansi fiskal adalah bentuk renovasi pemerintahan. Mengapa semua itu tidak diperkuat terlebih dahulu?
PEMEKARAN HARUS LULUS “UJIAN RAKYAT”
Karena itu, sebelum Aceh membangun rumah-rumah pemerintahan baru, saya mengusulkan setidaknya sepuluh pertanyaan harus dijawab secara terbuka oleh setiap pengusul pemekaran.
Pertama, berapa kemampuan fiskal daerah baru? Kedua, berapa PAD yang realistis? Ketiga, berapa biaya birokrasi? Keempat, berapa biaya pembangunan kantor pemerintahan? Kelima, berapa besar ketergantungan terhadap transfer pusat? Keenam, apa dampaknya terhadap daerah induk? Ketujuh, berapa target penurunan kemiskinan? Kedelapan, berapa lapangan kerja produktif yang benar-benar dapat diciptakan? Kesembilan, apa indikator keberhasilan pelayanan publik?.Kesepuluh, bagaimana mekanisme pencegahan korupsi dan elite capture sejak hari pertama pemerintahan baru berdiri? Dan saya ingin menambahkan pertanyaan kesebelas: Jika daerah tidak dimekarkan, apakah tujuan yang sama dapat dicapai dengan biaya yang lebih murah melalui perbaikan pemerintahan yang sudah ada?
Jika jawabannya ya, maka pemekaran harus dipertimbangkan kembali. Jika jawabannya tidak, tunjukkan datanya. Bukan retorikanya.
DEMAM PEMEKARAN JANGAN MENJADI DEMAM KEKUASAAN
Aceh tidak boleh terjebak dalam apa yang saya sebut sebagai “demam pemekaran.”
Demam membuat seseorang merasa harus segera melakukan sesuatu, bahkan sebelum mengetahui penyakit sebenarnya. Dalam kebijakan publik, kita tidak boleh bekerja seperti itu. Kita harus mendiagnosis penyakit sebelum menentukan obat.
Jika penyakit Aceh adalah ketimpangan pembangunan, obatnya adalah kebijakan pemerataan. Jika penyakitnya adalah birokrasi, obatnya reformasi birokrasi. Jika penyakitnya adalah kemiskinan, obatnya kebijakan ekonomi produktif. Jika penyakitnya adalah buruknya pelayanan, obatnya reformasi pelayanan. Jika penyakitnya adalah lemahnya kapasitas fiskal, obatnya penguatan basis ekonomi dan PAD.
Pemekaran baru masuk sebagai pilihan ketika diagnosis menunjukkan bahwa struktur kewilayahan memang merupakan salah satu akar persoalannya. Bukan sebaliknya.
PERTANYAAN TERAKHIR: SIAPA YANG SEBENARNYA DIUNTUNGKAN?
Pada akhirnya, kita kembali kepada judul tulisan ini: Aceh dan demam pemekaran: siapa yang sebenarnya diuntungkan?
Jawabannya tidak boleh ditentukan oleh kecurigaan. Tidak boleh pula ditentukan oleh euforia.
Jawabannya harus ditemukan melalui data, kajian, transparansi dan evaluasi kebijakan.
Jika rakyat memperoleh pelayanan yang lebih baik, pendidikan yang lebih berkualitas, kesehatan yang lebih mudah diakses, lapangan kerja yang lebih luas, ekonomi yang lebih produktif dan kesejahteraan yang lebih tinggi, maka rakyat adalah penerima manfaat utama.
Tetapi jika yang paling cepat bertambah justru jabatan, kantor, fasilitas, proyek dan anggaran pemerintahan, sementara indikator kesejahteraan rakyat tidak berubah secara berarti, maka publik berhak bertanya lebih keras:
Apakah kita sedang memperluas kesejahteraan, atau sedang memperluas kekuasaan?
Ini bukan pertanyaan anti-pemekaran. Ini adalah pertanyaan demokrasi. Sebab dalam negara demokratis, wilayah bukan kavling kekuasaan. Jabatan bukan hadiah. Anggaran bukan milik pejabat. Dan pemekaran bukan proyek untuk membagi-bagi kursi.
Pemekaran hanya memiliki legitimasi moral jika ia mampu menghadirkan sesuatu yang lebih besar daripada sekadar pemerintahan baru: kehidupan rakyat yang lebih baik.
Maka sebelum kita menggambar garis baru di peta Aceh, mari kita bertanya terlebih dahulu: Apakah kita benar-benar membutuhkan rumah baru, atau sebenarnya hanya membutuhkan keberanian untuk memperbaiki rumah lama?
Sebab membangun rumah baru itu mudah. Yang jauh lebih sulit adalah memastikan bahwa rumah baru tersebut tidak hanya lebih megah, tetapi juga lebih adil bagi seluruh penghuninya. Dan pada akhirnya, sejarah tidak akan bertanya berapa banyak kabupaten atau provinsi yang pernah kita bentuk.
Sejarah akan bertanya: Setelah semua pemekaran itu, apakah rakyat Aceh benar-benar menjadi lebih sejahtera?
Jika jawabannya belum, maka mungkin masalah Aceh bukan kekurangan daerah. Mungkin Aceh sedang kekurangan tata kelola. Dan jika demikian, yang pertama-tama harus dimekarkan bukan wilayahnya. Yang harus diperbesar adalah keberanian memperbaiki pemerintahannya.
